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李安安:邏輯與進路:金融法如何實現收入分配正義
管理員 發布時間:2019-09-26 23:21  點擊:234

 【摘要】 收入分配是一個涉及制度變革、利益調整與結構變化的重大民生問題,金融法在破解收入分配難題方面的功用不可或缺。金融機構的不合理布局、金融工具的不恰當配置與金融市場的不均衡構造是收入分配難題生成的重要原因;金融權力的異化與濫用、金融權利的貧困與金融能力的孱弱、金融利益表達與博弈機制的扭曲則是收入分配改革困局的金融法實質。實行收入分配正義的金融法變革,需要控制金融權力,對弱勢群體進行金融賦權和金融賦能,打破金融抑制和金融排斥的制度束縛,走向金融深化和金融包容。

   【關鍵詞】 收入分配正義;金融賦權;金融深化;金融包容

   

   結構、社會結構和利益格局的調整,大量結構性矛盾集中爆發,收入分配就是其中一個涉及制度變革、利益調整與結構變化的重大民生問題。分配問題通常包括分配不均、分配不公、分配失序、分配失衡等,這些問題對政治、經濟、社會、法律等各個方面都存在直接而深刻的影響,關涉國家的政治安定、經濟增長、社會發展和法治昌明,因此,要實現國泰民安,避免“治亂循環”,就必須解決好分配問題。[1]頗為吊詭的一個現象是,經濟法學界關于收入分配問題的探討主要集中在財稅法領域,金融法視閾下的收入分配問題似乎被選擇性地遺忘,國務院2013年批轉的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》也將再分配調節機制的“主要手段”定位于稅收、社會保障和轉移支付,對金融法的收入再分配功能只字未提。這難免讓人產生收入分配改革與金融法關聯度不大的聯想甚至誤解,似乎金融法在收入分配改革中的作用無足輕重或者可有可無。其實,無論是從歷史還是從現實的角度觀察,金融因素都是影響財富分配和收入差距的重要變量,公平的金融法制是實現收入分配正義的關鍵所在。特別是隨著全球金融資本主義的崛起,虛擬經濟和虛擬資本過度擴張,信用分配兩極分化、虛擬經濟和實體經濟兩極分化、真實收入和財富分配兩極分化相互強化,成為收入差距擴大和貧富分化加劇的核心力量。[2]在此背景下,我們有必要厘清收入分配難題生成的金融法誘因,揭示收入分配改革困局的金融法實質,探究收入分配正義的金融法實現路徑,進而為收入分配改革提供一種可能的制度選項。

   

   一、邏輯求證:收入分配難題生成的金融法誘因

   

   財富分配和收入差距始終是人類社會面臨的棘手難題,所謂的“1%問題”(即1%的人群的收入和財富占一國收入和財富的比例)不僅困擾著美國、英國、德國等高度發達的經濟體,更是成為中國、巴西、印度等新興市場國家的切膚之痛。中國在過去40年經濟高速增長的同時,城鄉之間、地區之間、行業之間的收入差距不斷擴大,貧富懸殊與兩極分化已經成為毋庸置疑的經驗事實。財富過于集中在少數人手中,形成了極少數的高收入人群、龐大的低收入人群和較少的中收入人群的“金字塔”社會結構。目前,這種社會結構趨于固化,似乎難以被打破,以至于很多學者認為收入分配已經處于不可治理的狀態。在筆者看來,金融機構的不合理布局、金融工具的不恰當配置與金融市場的不均衡構造是收入分配難題生成的重要原因。

   (一)金融機構的不合理布局

   根據金融地理學的研究,以貨幣為主導的金融網絡的地域性特征對金融排斥有著深刻的影響。[3]作為金融資源配置的重要載體,金融機構的分布會直接影響到社會公眾享受金融服務的廣度與深度,進而會影響到收入分配格局。鑒于中國城鄉二元結構的體制特征、金融資源配置的城市偏向以及城鄉收入分配的巨大鴻溝,以農村為場域來觀照金融機構布局對收入分配的影響,無疑是個恰當的切入點。目前,農村地區的金融機構可以類型化為商業性金融機構、政策性金融機構與合作性金融機構,它們在改善農村地區收入分配狀況方面均乏善可陳。就商業性金融機構而言,從1999年開始,由于國有商業銀行進行股份制改造,將縣級以下的金融機構進行了大規模的合并和裁撤,而且在取消分支機構的同時,還出于風險性考量,將縣級分支機構的貸款權收回,使得農村地區的金融機構基本停擺。[4]金融網點的撤離意味著資金的撤離,資金的撤離意味著農村地區資本的稀缺,商業銀行股份制改革由此成為加劇農村資金外逃的關鍵原因。在四大國有商業銀行中,中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行從農村地區的退出尚有合理之處,但對傳統意義上以服務“三農”為定位的中國農業銀行而言,其退出行為的正當性則不無疑問。在上述金融生態的格局之下,嫌貧愛富的資本本性必然驅使金融資源向發達地區聚集,從而導致偏遠地區的貧困與低收入群體無法獲取相應的金融服務。這種金融排斥現象進一步加劇了城鄉之間的金融斷裂,放大了不同群體之間的財富分配差距,不利于區域經濟的包容性發展。

   農村地區的政策性金融機構,主要指向的是中國農業發展銀行。由于中國農業發展銀行存在政策性目標弱化、功能地位模糊、法人治理結構不完善、經營管理制度改革滯后、道德風險頻發、可持續經營風險加劇、籌資方式單一、缺乏穩定的資金來源、風險補償機制與補貼機制不健全、評價標準缺失、缺乏法律保障等方面的問題,其對“三農”的金融支持效果有限。[5]農業發展銀行的困境,主要源于資金來源的效益性與資金使用的政策性之間的矛盾。1998年之前,農業發展銀行的資金主要來源于中央銀行的資金支持,此后的資金來源主要是通過借貸或發債等市場化手段籌資。這種通過市場化發債和再貸款方式籌集的資金容易受到資本市場發展現狀、利率波動及市場行情不穩定等因素的影響,而且必須按期歸還。資金使用的政策性體現在農業發展銀行有其特定的業務領域,只能按照國家的政策規定開展業務。資金來源所要求的資金效益性與資金運用所形成的資金政策性之間產生了矛盾,使得農業發展銀行時常在兩者之間徘徊進而導致了經營困境。根據全面深化改革的要求,中國農業發展銀行應當按照發展空間合理、治理結構科學、體制機制健全、經營管理規范、操作手段先進、具有可持續發展能力的要求,完善體制機制、強化經營管理、努力打造現代農業政策性銀行,在鄉村振興、精準扶貧等方面發揮應有作用。[6]

   農村合作金融作為農民這一弱勢融資群體實現自身金融權益的金融組織形式和資金融通方式,與以經濟法實質正義觀為指引的農民金融發展權具有高度的契合性,具有普惠制的金融道德理性。[7]但是,就我國現行的合作性金融機構而言,無論是農村信用合作性還是農民資金互助社,在產權結構、治理結構以及運行機制等方面都存在致命的問題,成為加重我國農村金融抑制的重要誘因。更為嚴重的問題是,官方長期以來將農村信用合作社定性為集體所有制,模糊了產權界限,背離了合作金融的初衷,導致農村信用合作社所有者缺位以及權力制衡機制的虛置。農民資金互助社作為一種新型的合作性金融機構,本來承載著推進農村金融體制改革的重任,但實踐中存在嚴重問題,如農戶入社行為存在一定的短期性,互助性功能明顯不足,政府主導的發展模式與“內生金融”的發展目標存在差距,自我管理能力低下且激勵機制嚴重缺失,部分農民資金互助社存在強烈的吸儲沖動。[8]面對上述亂象,如果不從立法上進行矯正,合作金融可能異化為社會貧富分化的催化劑和城鄉二元分割的推波助瀾者,農民這一弱勢群體的金融發展權便無法得到保障。

   (二)金融工具的不恰當配置

   在市場經濟條件下,利率、匯率等金融工具是經濟調節的重要杠桿,具有強大的收入分配功能,對金融資源配置發揮著“四兩撥千斤”的作用。關于金融工具與收入分配的關系,學術界曾有過零星的討論,如有學者從金融市場均衡和利率變動的視角研究了金融發展和收入分配之間的動態演化,由此建立了一個金融發展和收入分配相互關系的理論模型。[9]有學者研究發現,當金融發展及生產率提高時,富人的投資及借款需求會增加從而使利率上升,收入較低的人由此能夠以較高的利率把錢貸出從而獲得較多的利息收入,因此富人的投資最終會把窮人拉出貧困陷阱,縮小收入分配差距,進而形成“庫茲涅茨效應”的倒U型收入分配格局。[10]當然,金融工具改善收入分配功能的發揮必須建立在“市場決定資源配置”的前提之下,如果存在不合理的利率管制和匯率管制,利率傳導機制和匯率形成機制勢必難以暢通,金融工具的金融資源優化配置以及改善收入分配功能亦不能有效發揮。在我國,隨著2015年10月24日中國人民銀行宣布對商業銀行和農村合作金融機構等不再設置存款利率浮動上限,盡管意味著利率管制時代走向了終結,但通過檢視現行的金融資金價格形成機理,可以發現完全利率市場化的時代并未來臨。這是因為,一方面《人民幣利率管理規定》仍然是生效的法律文件,該文件第4條的規定“中國人民銀行制定的各種利率是法定利率,法定利率具有法律效力,任何單位與個人均無權變動”彰顯出利率市場化的知易行難;另一方面,金融機構的定價權難以得到保障,金融機構客戶的議價權更是形同虛設,商業銀行與其他放貸的金融機構之間在利率方面不能展開有效競爭。利率管制的規范依據不僅僅來自立法,還來自司法,司法實踐中曾經長期遵循的民間借貸“4倍利率”規則可謂典型例證。這一利率管制的司法監管路徑使得市場無法有效地配置金融資金資源,不僅扭曲了資金的市場自由定價,而且造成了放貸人守法成本的提高而迫使放貸人以各種方式逃避規制,將這些費用和成本加在借款人身上,從而違背了以管制保護弱勢的借款人群體的初衷。[11]對商業銀行而言,利率管制人為抬高了小額信貸的管理成本,利率最高限則限制了其溢價收入的獲得,因此銀行沒有動力開展微型金融服務,由此導致貸款市場上逆向選擇普遍以及信貸約束的常態化。可以說,“4倍利率”規則是用邏輯的生活去扭曲生活的邏輯,即用正規金融的邏輯去監管民間金融,忽視了兩者之間的差異性、相反性和互補性。[12]

   在“貨幣戰爭”的時代背景下,匯率變動事關主權國家的貨幣權力配置,深刻影響著國家間的利益調整與財富分配,因而具有明顯的收入分配效應。實證研究發現,人民幣貶值緩解了城鄉收入不平等,而升值則拉大了城鄉收入差距。[13]伴隨著近年來人民幣對美元的不斷升值,匯率變動引發的跨國間財富分配不平等問題進一步凸顯出來。美國主流社會普遍認為,中國政府對人民幣匯率帶有操縱性的人為低估是造成美國對華貿易逆差乃至全球經濟失衡的關鍵原因,因而不遺余力地借助于國際金融游戲規則的制定權以及強大的話語權逼迫人民幣升值,甚至多次通過國內立法指責人民幣匯率政策,而中國由于制度性話語權的缺失在“中美匯率之爭”中處于被動及防守地位,甚至不得不做出妥協讓步。在中美之間的金融博弈中,正是由于雙方制度性話語權的懸殊,美國可以廉價地使用中國的商品與資金,中國雖然坐擁巨額的外匯儲備卻由于美元資產占比過高以及美元的持續貶值而難以享受到外匯財富的福利。據統計,2001年至2006年期間,美國累計對外借債凈增加3.209萬億美元,凈負債卻減少了1990億美元,相當于美國同期凈賺了3.408萬億美元,其中僅匯率貶值一項就讓美國賺了8920億美元,該期間正好是美元相對世界主要貨幣大幅貶值時期,也是美國施壓人民幣升值的最激烈時期。[14]在2008年金融危機期間,美元的持續貶值更是導致以美元為主要儲備貨幣的中國損失慘重,可以說美國間接實現了對中國財富的掠奪。[15]特朗普政府上臺后,推行貿易保護主義的激進政策,貨幣量化寬松的力度有增無減,加劇了人民幣單邊升值的壓力,進而強化了中國資產價格上漲的預期,導致資產價格的巨大泡沫以及更為嚴重的貧富兩極分化。由此可以看出,人民幣匯率變動的背后隱藏著跨國間財富流動與收入再分配的深刻邏輯。對我國的金融決策者而言,如何走出“貨幣升值-國際游資大量涌入-資產價格上漲的泡沫經濟-金融危機”的魔咒,促進人民幣匯率調整與收入分配改善的良性互動,增強人民幣匯率形成機制方面的制度性話語權,成為亟待解決的重大現實問題。

   (三)金融市場的不均衡構造

   一個完善的金融市場必須具備交易主體、交易對象、交易工具、交易價格四大要素,只有通過立法對各類要素加以規范,并依法嚴格監管和適度調控,才能形成統一開放、有序競爭、充滿生機的市場局面。但是,由于觀念束縛、立法滯后、監管與調控乏力等因素,我國的金融市場面臨一系列結構性失衡的制度困境,金融市場亦由此成為解讀收入分配鴻溝的重要邏輯線索。

   首先,間接融資市場與直接融資市場之間發展失衡。根據中國人民銀行2007年的統計,整個社會80%以上的融資都是通過銀行貸款方式完成的,銀行系統不但承擔了短期流動性融資功能,而且承擔了長期資本性融資功能。這種畸形的融資結構,使得金融風險過分集中于銀行,使得金融市場的資源配置、財富再分配、風險再分配的功能難以得到充分發揮。

   其次,直接融資市場內部各市場層次之間發展失衡。在“重股輕債”的觀念束縛下,我國的債券市場長期落后于股票市場,呈現出品種單一、規模狹小、發育遲緩、管制嚴苛等癥像,未能發揮資本市場“穩定器”的作用,在回應企業的融資需求方面乏善可陳。即使在股票市場內部,各層次市場間的發展也存在明顯的失衡問題。其中,中小企業板與創業板的發行和交易制度幾乎成為主板市場的翻版,僅在上市條件上有所下降,類主板化問題導致資本市場的重復建設和資源浪費。創業板、新三板的制度建設則沿襲了證券法修訂以前以場內交易為核心的思維模式,導致股票發行價格居高不下,股票供給與需求的矛盾不斷激化。上述問題導致大量具備發展潛力的中小企業難以通過資本市場獲取融資,使得中小企業貸款難更加雪上加霜,進而導致資本市場的財富分配功能走向了扭曲和異化。

   再次,區域金融市場發展失衡。瑞典學者瑞斯托·勞拉詹南指出,盡管金融服務具有很大的自由流動性,但實際上不同地區的金融景觀是完全不同質的,具有極端的異質性和不規則性,即金融服務業是具有明顯地理特征的經濟活動。[16]有學者甚至以地圖的形式來展示、剖析和對比各國和各地區金融法律制度的精華內容,建立起來了一套頗具說服力和“觀賞性”的宏觀解釋框架。[17]作為一個經濟社會發展嚴重不均衡的國家,我國不同的地區蘊含著不同的自然稟賦和制度文化,這些差別必然導致金融發展的不同狀態。決定區域金融成長的一個關鍵因素是空間差異、空間過程與空間的相互作用,金融發展要適度差異、協調發展、提倡共生和系統優化。我國西部農村地區之所以成為收入分配鴻溝的重災區,與信息資產的匱乏、地理資產的低劣有很大的關系。以西北民族地區為例,由于教育水平、生態環境、社會發展、基礎設施建設等因素的制約,這些地區的正規金融機構普遍存在服務能力不足、覆蓋面窄、財務可持續性差等問題,甚至存在大量金融服務空白區,導致非正規金融活動的泛濫。

   

   二、法理探微:收入分配改革困局的金融法實質

   

   近年來,盡管國家出臺了諸多政策措施來遏制收入分配差距擴大的趨勢,但均收效甚微,收入分配改革陷入了前所未有的法律困局。厘清收入分配改革困局的金融法實質,需要立足于部門法哲學層面上具有融貫性的基礎概念范疇,如權力、權利、能力與利益等,唯有如此,才能實現從“規范教義”到“法理守則”的轉型,進而登堂入室,窺其堂奧。

   (一)金融權力的異化與濫用

   權力對收入分配的消極影響,是通過“權力分配-要素分配-收入分配”這一傳導機制實現的,在這個邏輯關系中,權力分配是基礎和關鍵,它在本質上規定和決定著生產要素配置、要素所得和要素流動,同時也規定和決定著收入流動性,最終決定和影響著收入分配關系的制度變遷。[18]權力分配不僅在初次分配中廣泛存在,而且在再分配中也大顯身手,演化成一幕幕權力異化的圖景。其中,初次分配中的權力異化主要表現為權力與資本的聯姻以及權力對資源分配的參與,具體表現為權力的商品化、權力的資本化、權力對資源的壟斷等現象;再分配中的權力異化則主要表現為財政分配的結構性失衡——行政性開支太大、經濟建設性投資太多、公共服務支出太少、政府在“福利國家”建設上錯位和缺位。[19]權力異化意味著權利抑制,收入分配正是在這種公權力膨脹與私權利萎縮中演化成當前的局面。權力分配及權力異化對收入分配的作用機理,當然適用于金融權力,下面以金融資源配置權為例對此加以說明。

   鑒于金融的法律本質是權利交易,金融資源配置的法律本質是相關主體基于金融資源的特性進行的權利交易安排,金融資源配置權可視為相關主體在金融資源配置過程中享有的開發、使用、處分、讓渡等經濟性權力的統稱。這種權力帶有公共性和支配性的公權特征,其主體一般表現為國家機關(通常指向的是金融監管部門),特定情形下也包括地方政府和金融機構。[20]國家機關作為金融資源配置權的主體容易理解,商業性的金融機構能否作為金融資源配置權這一公共性權力的主體則需要澄清。事實上,由于我國金融市場化改革的不徹底,很多金融機構兼具行政化和市場化的雙重特征,甚至履行著公共行政職能,在金融資源配置中發揮著舉足輕重的作用,特別是在當前金融亂象叢生的背景下,某些金融機構不當行使金融資源配置權的行為加劇了社會不公,已經引起社會公憤。從理論上講,由于市場與政府是資源配置的兩種主要手段,收入分配鴻溝的出現無疑是市場與政府雙重失靈的產物,但由于中國市場經濟體制的不健全,市場在資源配置中的決定性作用難以有效發揮,收入分配鴻溝的制度根源更應該從政府身上去尋找。眾所周知,改革開放之前,中國實行“大一統”的高度集權的金融體制,金融資源配置權高度集中在中央,政府不僅擁有資源配置和政治過程中的絕對優勢,而且構成了決定制度變革供給中的主導力量,從而使金融制度變革的取向、深度、廣度、速率和戰略選擇等基本上取決于政府主體的意愿和能力。[21]改革開放以后,出于為國有經濟提供金融支持,國家進一步通過價格控制(如利率控制、股價控制)、信貸控制等手段加劇了金融資源不公平配置的程度,金融資源配置權的扭曲與異化也由此成為解讀收入分配嚴重失衡的重要邏輯線索。

   (二)金融權利的貧困與金融能力的孱弱

   “貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪,而不僅僅是收入低下,而后者卻是現在識別貧窮的通行標準。”[22]自從印度著名經濟學家阿瑪蒂亞·森提出“貧困是權利體系的函數”命題以來,權利貧困與能力剝奪是貧困根源的結論已經深入人心。因此,從金融權利的貧困、金融能力的孱弱來認知收入分配鴻溝的金融法根源,具有重要的理論意義和實踐價值。造成貧困的原因非常多樣化,不一而足,制度供給的缺失、區域發展的失衡、可行能力的不足、先天缺陷、族群因素等皆有可能成為貧困的誘發基因。其中,制度供給不足型貧困與可行能力不足型貧困特別值得關注。根據美國經濟學家諾斯的見解,制度是理解歷史的關鍵,[23]公平合理的制度往往富有包容性,注重為社會弱勢群體提供傾斜性的制度扶持和權利保障,成為克服社會不公以及減緩貧困的利器。相反,不公平和非正義的制度總是忽視甚至剝奪弱勢群體的權利,將其排斥在制度保護的范疇之外,使其喪失自由選擇的能力以及自我發展的機會。從這個意義上講,公平合理的制度供給不足是造成貧困的關鍵因素之一,甚至有學者認為,制度排斥與權利剝奪是造成貧困的最核心的原因。[24]與制度供給不足型貧困相比,可行能力的不足誘致的貧困帶有結構性貧困的特征,它指向的是貧困者個體由于在基本生產、知識獲取、資源利用、參與決策等方面能力的不足而誘致的貧困現象。鑒于權利貧困與可行能力的剝奪是造成貧困的主要因素,國際社會普遍主張通過賦權與賦能進行減貧,并形成了反貧困問題的權利進路。在該進路之下,解決貧困問題與實現自由、能力和權利存在著內在關聯。[25]

   權利貧困、能力剝奪與收入分配不公之間具有千絲萬縷的勾連。筆者認為,收入分配是否公平的關鍵在于權利享有的多寡,這是因為收入分配不公的根本在于規則缺失下的群體間的分配權利失衡,分配權利的失衡決定了群體間在財富占有方面的機會、過程與結果的不平等。有學者指出,財富不平等作為一種分配結果,其不平等的背后隱藏著權利的不平等和機會的不平等,解決不平等擴大的問題不僅僅是一個財富再分配的問題,還涉及一系列權力和利益的重新調整。[26]既然貧困與不平等根源于社會成員在權利擁有上的差異,群體間權利擁有的區別必然導致群體間在表達和追求自己利益的能力上存在巨大差異,因此收入差距鴻溝的背后隱含著群體間能力失衡的制度邏輯,權利不平等實質上意味著個人對生產要素的控制能力不同,這是隱藏在收入分配不公平背后的重要原因。

   具體到金融法中,弱勢群體金融權利貧困與金融能力孱弱的現象是廣泛存在的。例如,由于《金融機構行政許可事項實施辦法》關于農村金融發起人條件的不合理限制、《農村資金互助社暫行規定》關于農村金融產權界定的模糊、《農村信用社管理規定》關于社員退社自由的不當規定,農民金融發展權無法落實。大量的研究表明,公眾缺乏享有金融服務的權利是導致持續的收入分配不均等、貧困陷阱以及低增長的主要因素。[27]隨著金融產品的日益復雜,弱勢群體在獲取金融服務方面顯得困難重重,正如聯合國開發計劃署指出的,讀寫能力有限的人們常常意識不到他們應有的權利,金融知識的缺乏肯定會導致一些人對某些金融產品的排斥,有限的文化水平也會削弱貧困人群尋求原本可以獲得的金融服務的能力。[28]有學者認為,金融市場主體能力是實現金融公平的關鍵要素,這是因為“金融市場主體能力反映了相應主體在金融市場中的話語權,會影響其在參與金融市場活動過程中與其他主體的力量對比,會對金融市場進入、金融交易運行和金融福利分享產生影響”。[29]事實上,包括金融法在內的整個經濟法都存在嚴重的“權利缺失”現象,金融法可以先行一步,引入“權利扶貧”與“能力扶貧”的理念,通過法律賦權與法律賦能的制度安排從根本上改變弱勢群體權利貧困與能力孱弱的局面。

   (三)金融利益表達與博弈機制的扭曲

   改革開放以來,經過持續不斷的金融體制改革,中國金融業以前所未有的速度與規模在成長,由此累積了可觀的金融財富。然而,與此相配套的金融利益均衡機制卻遲遲沒有建立起來,導致的結果是金融領域利益沖突的加劇以及利益格局的失衡。金融利益的沖突與失衡,實質上反映了金融利益表達與博弈機制的扭曲。無論是財富還是資源,在法律看來都是一種利益形態,因此收入分配的實質是一種利益分配,收入分配失衡實際上是一種利益分配失衡,收入分配改革困局的金融法根源可以從利益的視角加以探尋。與城鄉收入分配差距、地區收入分配差距、行業收入分配差距相對應,金融利益在城鄉之間、地區之間、行業之間的分享存在著嚴重的不平衡問題,城市、東部地區和壟斷性行業控制著大量金融利益,農村、西部地區與非壟斷行業享有的金融利益卻非常少,這必然會激發起利益受損者強烈的利益表達愿望。然而,現實的一個悖論在于,社會強者與社會弱者有著各自的利益訴求,兩者之間的利益沖突似乎無法調和:前者具有充足的社會資源,具備影響社會輿論及話語形成的能力,利益表達渠道暢通;后者掌握的社會資源寥寥無幾,正當的利益表達訴求往往受到壓制,且難以尋求到適當的利益代言人。政府本來肩負著保障弱勢群體利益表達訴求和消除收入分配鴻溝的使命,但由于收入分配政策調節的滯后性與偏差性,政府在信息不對稱的條件下給出的政治決策和公共政策難于矯正社會利益格局的失衡,造成了當今社會的分配不公和貧富分化現象。[30]

   對上述“利益表達失衡—政策調控不力—收入差距過大”的邏輯演繹,孫立平教授指出:“問題的關鍵是建立起一種相對平衡的、有制度保障的利益表達機制。建立有效的利益表達機制,實際上是構建相對完善的市場經濟體制的一個不可缺少的組成部分。市場經濟從本質上說是一種建立在利益主體分化基礎上的博弈經濟,較為完善的市場經濟中有一種不同利益主體之間的良性博弈。在這樣的體制中,利益表達是博弈的基礎”。[31]在應然意義上,金融法構建均衡的利益表達機制,需要從規范強勢群體的利益表達行為、提高弱勢群體的利益表達能力、培育利益表達的組織載體、構建有效的利益表達渠道、健全利益表達的回應體系等方面入手,實現金融財富分配的合理化與金融改革發展成果的惠益分享。由于民主是解決公共性問題的主要手段,而金融利益分配失衡又是一個典型的公共性問題,所以在金融法中引入以協商民主為中心的利益博弈機制勢在必行。無獨有偶,2008年金融危機之后,美國學者羅伯特·席勒所提出的“金融民主化”理念風靡全球,[32]“金融是全社會財富的托管人”思潮再度興起,我們應當以此為契機,打破金融的精英權力結構,使金融更加民主化,使社會財富分配更加公平化。

   

   三、路徑選擇:實行收入分配正義的金融法變革

   

   “社會經濟發展所要求的最佳狀態既不是福利上的完全平等,也不是貧富兩極分化,而是經由公民共識在兩者之間尋求一種中庸狀態,實現權利、機會和利益的合理的從而也是正義的分配。”[33]誠哉斯言!在中國改革開放迎來40周年的關鍵歷史節點,實現收入分配正義不僅是包容性發展的基本要求,也關乎社會弱勢群體的切身利益,更決定著我們能否擁有更高水平的政治文明。在金融法視閾下,收入分配正義的法律實現既需要宏觀上的頂層設計,亦需要微觀上的制度回應。

   (一)頂層設計

   考慮到金融權力的異化與濫用、金融權利的貧困與金融能力的孱弱、金融利益表達與博弈機制的扭曲是收入分配改革困局的金融法實質,而這些問題的形成根源于根深蒂固的觀念桎梏與盤根錯節的利益糾葛,非簡單的立法缺陷問題,所以實行收入分配正義的金融法變革必須跳出法條修補式的思維局限,從頂層設計的高度進行權力控制和權利賦予,提高弱勢群體的利益博弈能力,進而在不同群體間形成一種利益均衡機制。

   1.控權

   分配結構不僅是一種經濟結構,也是一種法律結構,本質上是權力和權利結構。“無論憲法抑或其他法律,只要其中包含分配制度,則均應在相關分配主體之間有效界定分配的權力和權利,對分配結構實施有效調整,以確保其合理性與合法性,最大限度地解決經濟社會發展過程中產生的各類分配問題。”[34]鑒于權力分配是基礎和關鍵,在本質上規定和決定著生產要素配置、要素所得和要素流動,最終決定和影響著收入分配關系的制度變遷,面向收入分配正義的金融法變革必須首當其沖地規范金融權力的運行,防止其走向異化。金融權力是一個很寬泛的概念,貨幣權、金融調控權、金融監管權、金融資源配置權等皆為金融權力的表現形態,這些金融權力與收入分配均存在緊密關聯,尤以貨幣權和金融資源配置權為甚。貨幣權是一種典型的壟斷性權力,誰控制了貨幣誰就控制了社會、國家乃至世界。目前,中國的貨幣權呈現出外部萎縮、內部擴張的雙重困境。在國際金融治理中,由于中國在貨幣金融方面規則制定權、定價權以及資本流動吞吐權等方面的缺失,財富源源不斷地流向美國,這也是黨的十八屆五中全會提出“提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權”的重要背景。但是,在國內,貨幣供應量急劇攀升,貨幣發行總收入已經遠遠超出全國財政總收入,造成了貨幣貶值與通貨膨脹。通貨膨脹的發生意味著政府提高了稅收的征收額度,使政府獲得了稅收之外的收入,其實質是把人民的部分貨幣財產轉化為政府財產。[35]改變這種局面,一方面需要進一步推進人民幣的區域化和國際化,調整外貿依存度,加強外匯管制立法,改進我國的國際儲備管理,以維護國家主權財富安全;另一方面,需要將人民幣發行納入《中華人民共和國預算法》的管理范圍,控制財政赤字規模,防止財政赤字貨幣化對人民財富的變相掠奪。

   與貨幣權相比,金融資源配置權對收入分配的影響更為直接和突出。眾所周知,中國的金融資源配置經歷了一個由中央政府集中配置到央地政府共同配置的過程,政府在配置金融資源過程中普遍存在“重城市,輕農村”“重東部沿海,輕西部內陸”“重國企,輕民企”等傾向,這是造成收入分配城鄉之間、地區之間、行業之間差距不斷擴大的重要原因。政府對金融資源的壟斷與權力濫用,扭曲了市場機制,扼殺了金融市場的活力,制造出一個顯失公平的權力經濟。正如有學者所指出的,政府統御市場、各級地方政府幾乎無任何權力約束地參與市場,已經導致政府成了當今市場運行中一個最大“玩家”。[36]政府對金融資源配置的嵌入,實際上就是用權力控制資本的過程,由于資本的本性是尋求增值,而借助于權力的庇佑極易實現資本增值的目的,所以權力與資本自然結合為一體,形成了所謂的“權貴資本”或“權力資本”。可以說,金融資源分配公平中的政府行為存在明顯悖論,即政府一方面是維護和實現金融資源分配公平的主體,另一方面又構成了金融資源分配不公平的重要根源。金融資源配置權的法律控制,在縱向維度上需要用法律來界分央地政府之間的金融資源配置權限,通過“選擇性集權、法律性分權”重構央地政府間的金融利益分配關系;在橫向維度上需要以“法律治理”替代“政策治理”,引導金融資源配置中的地方政府競爭從惡性的要素競爭走向良性的制度競爭,將地方政府的金融資源配置行為納入法治軌道,實現由權力經濟向法治經濟的轉變。

   2.賦權

   社會成員之間權利、權力、義務與責任的配置是分配正義關注的核心命題。[37]在“認真對待權利”的現實語境下,權利的配置是否公平是考量法律正當性的基本前提,正如有學者所言,無論是初次分配還是再分配,無論是市場主體之間的分配還是國家與國民之間的分配,都對應著一系列的權利,直接體現為相關權利的配置問題。[38]權利配置與權利行使的不平等是金融不平等的根源,權利的貧困則是弱勢群體金融資源匱乏的實質。因此,實現收入分配正義的金融法路徑,必須引入權利配置的理念,對社會弱勢群體進行賦權并進行傾斜性保護,保障其權利選擇與權利行使的自由空間。對貧困群體而言,金融賦權意味著激發他們的自主意識,提升他們的行動能力,拓展他們的發展自由,保障他們的公平權益。作為一種反貧困的重要法律方法,金融賦權是西方國家的慣常做法。例如,美國1977年的《社區再投資法》規定存貸性機構有責任滿足本社區的信貸需求,這其實是賦予了社區內中低收入人群信貸權。法國1984年的《銀行法》規定在法國有住所的任何自然人或者法人,如果沒有活期存款賬戶的話,有權利選擇信貸機構開設賬戶,或者接受郵政儲蓄銀行或財政部提供的金融服務,賦予了弱勢群體開立賬戶權。[39]開立賬戶權與獲得貸款權等金融權利的獲得,是普通社會成員成為金融消費者的前提和享有金融服務的基礎,也是實現權利公平和機會公平的重要環節。[40]

   相較而言,中國的金融賦權還做得遠遠不夠,農村金融、民間金融等諸多領域的金融權利處于缺失狀態,金融排斥現象較為嚴重,金融的反貧困功能尚未得到充分發掘。以農村金融為例,由于農村信貸市場具有典型的信息不對稱特征,再加上農地產權、農地流轉、農地金融等制度設計的不合理,農村地區的收入分配狀況較為嚴峻,釋放農村土地的財產功能和融資潛力已經迫在眉睫。尤其是在農地金融方面,應當乘國務院頒布《關于開展農村承包土地的經營權和農村住房財產權抵押貸款試點的指導意見》的政策東風,全面推進農村土地承包經營權抵押貸款,適時啟動土地信托,發行土地債券,組建土地銀行,破解農民貸款難題,釋放農地的金融功能。再以民間金融為例,傳統金融管制的邏輯傾向于采取壓制和排斥的做法,將民間金融視為“洪水猛獸”,漠視民間金融存在的正當性,對其民事合同行為的法律本質視而不見。正如有論者所言:“在監管制度的設置中給予非正規金融機構嚴厲的限制和禁止,很大程度上會壓制農村資金的自由流轉,并對公民生存權和發展權的實現產生直接影響,并讓他們的權利得不到保障。”[41]以實現收入分配正義為契機,調整現有對民間金融法律規制的立法理念,強化金融市場的金融權利保護,限制金融權力的過度使用,變“堵”為“疏”,刻不容緩。[42]只有將懲罰性規制與激勵性規制結合起來并形成適時替代的良性格局,民間金融的規制悖論才能消解,不同金融形態之間的有序競爭也才有可能達成。

   除此之外,實行收入分配正義的金融法變革還應特別關注信貸權和企業公平融資權的賦予問題。20世紀70年代以來,窮人信貸市場開始發生巨大轉變,非營利、非政府組織開始試驗能夠使它們大規模地向窮人提供商業投資貸款的新貸款模式。隨著這些模式變得廣為人知,小額信貸迅速發展,延伸到了幾乎所有的發展中國家和發達國家的低收入群體,非政府小額信貸也受到了國際開發捐贈機構、政府援助機構以及各種基金會的歡迎,被認為是提高窮人收入最有效的方法之一。[43]然而,由于缺乏還貸保險機制等原因,小額信貸遭遇了可持續發展難題,因此,僅有商業性的小額信貸不足以滿足貧困人群的融資需求,必須上升到國家義務的層面,賦予貧困人口信貸權的法定權利。企業公平融資權的法律實現,則需要對現行的《中華人民共和國貸款通則》進行修訂,引入貸款申訴制度,即允許企業在公平融資權受到侵害時向相關主體(如中國銀行業協會或中國銀行保險監督管理委員會)申訴,由后者對借款銀行的行為予以糾正或給予懲戒。唯有如此,企業公平融資權才不會停留在政策宣誓的層面上,而是能夠轉化為緩解企業融資困境的有力政策工具。

   3.賦能

   對弱勢群體賦權之后,如果他們缺乏行使權利的能力,那么法律賦權依然難以改變其生存境遇。在此背景下,法律賦能的重要性得以彰顯。法律賦能是以弱勢群體為對象、以法律為工具、以權能為切入點、以權利為基礎、以獲得自由和機會為目的的過程,旨在使弱勢群體增長信心、知識、能力、資源等權能,從而得以利用法律來保護、促進自身權利及利益進而獲得機會。[44]對金融法而言,通過引入法律賦能理念來達致收入分配正義可以說恰逢其時,這是因為我們處在一個名副其實的“金融社會”,金融深刻影響著社會資源的流動以及人們的行為選擇,無論是住房、醫療甚至人的生命都深受金融力量的支配,金融知識的掌握程度、金融資源的占有多寡、金融服務獲取能力的高下直接影響著人們的生存與發展狀況。尤其是隨著金融創新的日新月異,金融產品越來越復雜,離實體經濟越來越遠,金融的投機性與泡沫化日趨嚴重,異化為少數人剝削大多數人的工具,以至在2008年金融危機之后,金融知識成為一個新的民權議題,如何賦予普通的金融消費者對金融產品更大的判斷力和行動能力成為金融賦能的新任務。在筆者看來,提升弱勢群體參與金融市場活動并實現自身發展的能力,更為重要的舉措是普及金融教育,提升國民的金融素質,消除“金融文盲”。由于金融社會化與社會金融化的趨勢日漸明顯,金融對個人的影響不斷加深,掌握基本的金融知識成為一種基本的生存技能。但是,由于金融教育的缺失,公眾的金融知識極度匱乏,不成熟的投資者與金融消費者大量存在,為金融欺詐的滋生、金融風險的擴散和金融危機的蔓延提供了心理基礎。有研究表明,金融教育能夠幫助金融消費者以及投資者更好地理解金融體系運行和金融市場活動,增強其作為金融市場參與主體的能力,從而能更充分有效地認識自身的權利和所參與的金融活動的實際情況,避免自身利益受損,進而有利于促進金融活動的公平性。[45]為此,筆者建議從建設金融強國的戰略高度將金融教育納入國民素質提升計劃,通過金融知識的普及和金融意識的強化,助推社會弱勢群體的權利覺醒,激發社會弱勢群體的金融權能,進而使金融成為改善與保障民生的重要工具。

   (二)制度回應

   1.從金融抑制走向金融深化

   早在1973年,美國經濟學家麥金農和肖就對發展中國家金融發展與經濟增長的關系進行了拓展性研究,提出了著名的“金融抑制”和“金融深化”理論,其核心論點是放棄政府對金融業的過度管制和人為干預,實行金融的市場化改革,通過市場機制的作用實現“市場出清”并提高經濟效益,促進金融發展與經濟增長之間的良性循環。[46]整體而言,中國的金融改革是遵循著從金融抑制到金融深化這條路徑展開的,但改革過程中楔入了“中國智慧”,形成了以“摸著石頭過河”為經驗邏輯的實驗主義和漸進式制度變革模式。黨的十八屆三中全會之后,全面深化改革的大幕開啟,從金融抑制走向金融深化成為包括收入分配改革在內的市場經濟體制改革的重要訴求。但是,我們應當清醒地認識到,金融抑制構成了我國金融體系變遷的結構性特征,已經形成較為強烈的路徑依賴,這無論是從利率管制和股票發行的審核制還是信貸投向以及金融機構超高的國有股權比重,均可以得到證實。由于金融抑制產生的一個結果是窮人面對更低的存款利率和更高的貸款利率,形成一種窮人補貼富人、居民補貼企業的“倒掛”機制,[47]所以對收入分配不公起到了固化作用。在收入分配正義的語境下,推進金融抑制走向金融深化,當務之急是從以下兩個方面作出實質性制度變革。

   首先,打破金融壟斷,放松金融管制,打造競爭性金融市場。關于金融業的壟斷與競爭問題,如果只是套用市場結構—企業行為—經濟績效的理論范式來分析金融業的市場份額、市場集中度、進入壁壘等結構性問題,會得出似是而非的結論。這是因為,轉型時期的中國金融業(特別是國有銀行)正處于商業化進程中,它們從沒有過金融產品和服務的自由定價權,也無法做到自負盈虧和正常退出,而且規模和業務選擇等行為都受到嚴格的行政控制,所以它們不是一般意義上的營利性企業或商業機構。[48]以銀行業為例,盡管我國銀行業的結構狀況在規范意義上并不符合《中華人民共和國反壟斷法》關于“壟斷”的定性,但事實上的銀行業壟斷是客觀存在的,一個突出表征是四大國有商業銀行占據著絕對主導地位,通過各種“金融潛規則”控制著金融市場,具有較強的市場支配能力,備受詬病的“銀行暴利”歸根結底源于銀行的市場支配地位。借助于國家保護和優惠政策,大型國有商業銀行壟斷了多數金融資源,利用其影響力干預金融立法與政策制定,并且缺乏推動金融改革的動力與熱情。例如,面對居高不下的企業融資成本和持續多年的中小企業融資難題,商業銀行鮮見出臺實質性的應對措施,反而不斷固化著既有的利益分配格局。由于中小企業的生存與發展關涉社會弱勢群體的切身利益,其融資難題必然影響到不同群體間的財富分配,因而商業銀行對中小企業的“惜貸”等行為對收入分配差距擴大有著不可估量的影響。在筆者看來,化解中小企業融資難題,根本之道在于構建一個與產業結構和企業特征相配套的金融結構,即以中小銀行為核心、同時輔以大銀行和證券市場的金融體系。正如林毅夫教授所言,將動員起來的資金配置到富有比較優勢的中小企業,支持創新型企業家的發展,是提高中國金融體系效率的必由之路。[49]因此,打破銀行壟斷的關鍵在于放寬商業銀行的市場準入門檻,為民間資本進入銀行業提供制度便利,在注冊資本、牌照發放、公司治理結構等方面放松對民營銀行的設立要求,大力發展中小銀行,真正在銀行業中引入競爭機制。

   其次,著力建設多層次資本市場,提高資本市場服務實體經濟的能力,不斷發掘資本市場的社會功能。近10年來,盡管我國多層次資本市場的建設取得了長足進展,但還遠遠不能滿足企業的多元化融資需求,無論是多層次債券市場體系還是多層次股票市場體系均有很大的制度改進空間。其中,多層次債券市場建設中面向實體企業與城鄉居民發售公司債券、培育實體企業間的資金借貸市場、開發實體企業間的融資性商業票據產品等舉措都可以減緩企業間的融資不公平問題;多層次股票市場建設中實施股票發行注冊制改革、分離滬深交易所的交易規則并在交易所中引入競爭機制、在創新型企業中引入多層投票權架構、通過中國存托憑證吸引境外上市企業回歸、降低新三板掛牌企業市場準入門檻、規范發展區域性股權交易市場等舉措都可以強化股票市場服務實體經濟的能力。值得肯定的是,中國證券監督管理委員會于2016年9月發布了《關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》,對貧困地區企業首次公開發行股票、新三板掛牌、發行債券、并購重組等開辟“綠色通道”,這有助于還原資本市場的社會功能,促進金融資源的公平配置,夯實資本市場發展的正當性基礎。

   2.從金融排斥走向金融包容

   作為社會排斥的一個類型,金融排斥的基本含義是指存在各種困難影響人們通過主流金融市場獲得和使用金融服務和產品,而這些金融服務和產品是適合人們的需求且能夠使他們過上正常的社會生活。[50]究其實質,金融排斥指向的是金融服務的可獲得性問題。由于我國的金融資源配置存在著城市偏向、東部偏向和所有制偏向,農村、西部和民營企業在金融服務的可獲得性方面嚴重不足,由此產生的金融排斥進一步加劇了城鄉之間、地區之間和行業之間的收入分配鴻溝。在聯合國等國際組織的推動下,世界范圍內正在掀起建設普惠金融體系的浪潮,從金融排斥走向金融包容成為實現收入分配正義的必然進路。

   鑒于我國積重難返的金融排斥現實,筆者認為,必須在以下幾個方面進行實質性的金融改革,以提高弱勢群體金融服務的可獲得性,拓展金融包容的廣度與深度:

   首先,針對農村地區金融機構大量撤出留下的服務空白,必須培育社區銀行、融資擔保機構、社區發展基金等適應農村金融需求的普惠性金融機構。將這些普惠金融機構引入農村金融市場,可以有效防止基層金融的空洞化,從源頭上改善農村金融生態。對村鎮銀行、貸款公司、農民資金互助社等新型農村金融組織在實踐運行中暴露出來的問題,需要尋求有針對性的因應之策。[51]例如,村鎮銀行的“主發起銀行”制度涉嫌歧視民間資本,招致了廣泛批評,應當廢止該項制度,完全放開民間資本進入村鎮銀行的準入限制,使村鎮銀行成為提升農村地區金融服務可獲得性的重要載體。

   其次,針對地區間經濟發展失衡導致的西部地區金融服務嚴重不足問題,必須引入區域金融合作與區

   域金融協調的理念和制度,彌合不同區域金融斷裂的空隙,從金融分割走向金融一體化。實踐中,珠三角、長三角、環渤海等區域金融合作與協調已經卓有成效,如2014年底,泛珠三角九個城市金融工作部門簽署了《泛珠三角區域省會城市金融合作框架協議》,重點在金融發展戰略和規劃、金融市場對接和金融機構合作、金融支持區域產業和重大項目建設等方面加強區域金融合作。推進區域金融合作與區域金融協調,需要出臺區域金融合作與協調的專門立法,為金融資源的區域流動與優化配置提供“金融法律基礎設施”;明確地方政府與監管部門的角色定位,為區域金融合作掃除障礙;建立區域金融協調發展機制,填補監管真空,規制監管套利,實現金融機構、金融業務與金融市場的協同發展。

   最后,采用差異化金融調控與差異化金融監管,構建面向弱勢產業、弱勢群體的傾斜性金融資源配置機制。在金融調控方面,利率、存款準備金、再貼現與“最后貸款人”制度、公開市場業務等貨幣政策工具均可以進行差異化調控安排,引導金融資源向特定產業和群體傾斜。在金融監管方面,應當正視官方金融與民間金融的二元結構,對民間金融的監管從粗暴的壓制、取締走向柔性的引導、規范,通過包容性監管助推民間金融的健康發展。由于民間金融的主體和行為都是多元化的,類型化思維的引入極為必要。其中,主體類型化的目的在于區別法律干預的程度,以必要性為限進行干預,最大程度實現市場自由;行為類型化的主要目的在于對民間金融行為進行抽象和調整,避免行為模式創新帶來的立法空白。[52]總之,民間金融的法律監管需要打破“一刀切”式的干預模式,根據不同形態的特性區分監管強度和選擇監管方式,體現出更多的包容性和激勵性,使之與正規金融形成有序的制度競爭,共同致力于收入分配正義的法律實現。

   

   四、結語

   

   推行民主、保障民權和改善民生是永恒的時代主題。收入分配作為一個凸顯的民生問題,離不開強有力的金融支持,收入分配改革這一“關鍵時期的關鍵改革”更是亟須金融法的理論創新與制度回應。2008年全球金融危機之后,關于“金融的本質是什么”的反思與討論再度興起,人們重新深刻認識到對財富的追逐并不是金融的全部,承擔社會責任和回應民生訴求也是金融的正當價值追求。在此背景下,金融與民生的關系開始受到學界關注,金融社會屬性的強調、金融公平理念的提倡、法律賦權與法律賦能理念的引入正在重塑著金融法的思想譜系與知識傳統。與民生金融相對應的金融法將是一部以公平正義為價值基礎、以民生訴求為制度導向、以普惠金融為目標定位的良法。實行收入分配正義的金融法變革,應朝著民生金融法的方向砥礪前行。

   作者:李安安,武漢大學法學院副教授



文章來源:《法商研究》2019年第4期。

本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.aisixiang.com),欄目:天益學術 > 法學 > 經濟法學
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