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強世功:帝國的司法長臂——美國經濟霸權的法律支撐
管理員 發布時間:2019-09-26 23:18  點擊:120

 1075年,教皇格列高利七世發起了著名的“教皇革命”,不僅凸顯了教皇獨立于君主并高于君主地位,更重要的是全面吸收羅馬法原理而將教會法體系化,從而將所有神職人員和信徒皆納入教會法體系的管轄之下,甚至規定教會法與世俗法發生沖突時,教會法高于世俗法。在這種教會法與世俗法并置的法律多元體系下,世俗法的管轄權僅僅局限在君主以及封建領主的狹窄領土而成為“地方性法律”,而教會法實際上演變成為超越于世俗法之上的在全歐洲普遍使用的國際法,這就是所謂的“歐洲公法”。在這種法律多元體系中,教皇擁有處置君主的最高權力既是宗教的,也是世俗的,前者決定君主死后靈魂能否進入天堂,后者可以拒絕為君主加冕,并擁有宗教裁判權來宣布誰是“異端”乃至因此革除教籍,將其逐出基督教世界之外。

   

   現代社會正是在摧毀這個黑暗的基督教帝國中誕生的。但是,歐洲歷史上這黑暗的一頁,很有可能在今天全球化時代以另一種方式再現。當美國政府動不動宣布某個國家為“流氓國家”,并禁止其他國家、公司和個人與其進行商業交易,試圖將其排除在全球經濟體系之外,這不就類似中世紀教皇行使革除教籍權力?當美國政府不需要法律證據、只根據內心確信有潛在危險就可以公然主張“制裁”華為,它遵循的難道不就是中世紀宗教裁判所的邏輯嗎?從這個角度看,我們這個時代,迫切需要了解美國是如何將自己的國內法變成凌駕于全球所有國家之上的“新型教會法”,并如何將全球經濟體系中所有從事商業活動的主體納入這套“新型教會法”的管轄之下。

   

“長臂管轄”的起源于國際法化


   美國建國本身就是一種帝國建構,即在十三個獨立國家之上建構一個新型政治實體,這個比歐洲傳統的共和國或君主國更大的超大型帝國就被稱之為“合眾國”。在這個意義上,聯邦制本身就是一種帝國體制。但是,在國際法的規范體系中,只有主權國家才能成為國際法主體,合眾國因而被看作是一個主權國家。美國作為帝國的表現不僅在于合眾國之外領土擴張以及由此產生是否“憲法隨著國旗走”的辯論,就是在合眾國之內的各個邦國(州)之間,也存在著帝國內部的緊張關系——公民權與司法管轄權的爭論是其中最重要的兩個問題。公民權的問題,即州公民與聯邦公民的分歧,在南北內戰之后基本上解決了,而跨州的司法管轄權問題直到發展出“長臂管轄”概念之后才得以解決。

   

   (一)“長臂管轄”的源起

   

   主權就意味著司法管轄權,因此州法院只能管轄本州公民及領土內發生的案件。如果非本州公民要作為被告在本州出庭受審,必須要有被告所在州的法院履行相關司法協助的程序,這是1877年聯邦最高法院在Pennoyer v. Neff案件中確立的基本原則。然而,州際司法協助冗長程序無疑增加訴訟成本。因而在1955年的International Shoe Co. v. Washington案中,聯邦最高法院發展出“最低限度的聯系”(minimum contacts)原則,即只要非本州公民能意識到他在該州開展的活動或獲取的收益有可能被起訴到法院,或這起糾紛涉及到本州的利益,或起訴非本州公民不違背“公平競爭和實質正義的觀念”,那么州法院就可以對非本州的公民擁有司法管轄權。這就意味州法院可以名正言順地將其管轄權伸入到其他各州的主權領土之內,“長臂管轄”(long-arm jurisdiction)由此誕生。

   

   正是按照這個案件中確立的“最低限度聯系”原則,各州紛紛制定“長臂管轄法”來明確其對他州公民的管轄權,司法管轄權甚至也因此擴展到“法人”。伊利諾伊州率先立法規定:只要在本州有商業交易;或侵害行為發生在本州;或在本周擁有或使用不動產;或涉及到對位于本州的個人、財產或風險投保,都進入到本州法院的長臂管轄范圍。在此基礎上,1963年,私法統一委員會制定了《統一的州際和國際程序法》(Uniform Interstate and International Procedure Act)進一步規定本州之外的作為或者不作為若在本州中發生侵害,也屬于長臂管轄范圍。這部法律差不多成為各州制定長臂管轄法的模板,許多州的長臂管轄法突破了“最低限度聯系”原則,不斷擴大法院在州際司法中的管轄權。

   

   (二)“長臂管轄”的國際法化:《海外反腐敗法》

   

   “長臂管轄”最開始只是賦予美國州法院對他州公民或公司的管轄權,然而美國法律卻逐漸將這種“長臂管轄”延伸到非美國的公司和個人,從而建構起對卷入全球體系的跨國公司和個人都擁有管轄權的法律體系。在“長臂管轄”國際法化的過程中,最關鍵的一步就是1977年的《海外反腐敗法》(FCPA)。

   

   20世紀70年代,美國媒體不僅揭發出“水門事件”的丑聞,而且也揭發出一系列美國公司在國外進行權錢交易的丑聞。比如1975年媒體曝光了聯合果品公司向洪都拉斯總統行賄而獲得低關稅進入該國市場的“香蕉門”事件。1976年媒體曝光了洛克希德公司在美國中情局的幫助下,通過賄賂日本政府高層成功地擊敗競爭對手給日本空軍賣出200架戰斗機;在后來的民用航空交易中,該公司也是如法炮制。除了日本政府,洛克希德公司采取同樣手段賄賂聯邦德國、意大利和荷蘭政府來獲得大筆購買飛機交易。面對媒體和社會輿論的譴責,美國國會展開調查,在1977年一份報告中顯示,有超過400家美國企業有過可疑的或不法的交易,其中對外國政府領導人、政客或政黨行賄累計金額超3億美元。

   

   在冷戰的背景下,這些丑聞對美國在全球的道德形象構成致命打擊,迫使美國政治家采取措施來遏制美國企業的全球腐敗,挽救瀕臨危機的美國道德形象。于是,美國企業的海外行賄問題從道德問題上升到國家外交政策和國家安全問題,迫使政府采取行動來鞏固美國在世界上的領導地位。基于國際道德聲望和技術領先世界的考慮,美國國會于1977年通過了《海外反腐敗法》(FCPA), 明確禁止美國的公司向外國公職人員行賄。不過,該法律從起草時就遇到了巨大的反對聲浪,其中一個反對理由就是單方面禁止美國公司行賄會使其在海外競爭中處于不利地位并最終喪失海外市場。這種反對聲音必然推動美國政府考慮如何推動《海外反腐敗法》的國際法化。

   

   美國最先在聯合國提出通過打擊腐敗的國際公約。但其他國家很快意識到這是一個法律陷阱:美國擁有龐大的司法機構和全球司法行動能力,打擊腐敗的國際法化就意味著賦予美國司法機構域外執法的權力。美國政府后來又希望國際商會接受其主張,但也沒有效果。既然聯合國道路走不通,美國就繞開聯合國,游說它可以影響和控制的經濟合作與發展組織(OECD),最終于1997年通過了打擊在國際經貿中向外國公職人員行賄的公約,該公約基本上照抄了美國海外反腐敗法的內容。這樣美國司法的“長臂管轄”原則就通過《海外反腐敗法》及其國際法化,名正言順地伸向了世界各國。從此,任何國家的企業只要與美國發生某種關聯,比如用美元交易,甚至包括使用的電子郵件服務器在美國,都成為這個美利堅法律帝國“長臂管轄”下的臣民。

   

證據收集:控制全球數據帝國


   “長臂管轄”雖然在法理上可延伸到全球,然而司法上起訴必須以執法機關獲得相關證據材料為前提。這就意味著美國執法機構必須具有在全球收集各種信息和數據,從而作為犯罪證據提起訴訟的能力。為此,美國抓住一切有利時機,通過一系列法律,讓美國執法機構可以隨心所欲地在全球收集各種信息和數據,將許多國家、組織、公司和個人置于帝國的司法管轄之下。在這方面最重要的兩個法案是2001年《愛國者法案》和2018年《云法案》。

   

   (一)全球打擊恐怖主義:《愛國者法案》

   

   9·11事件之后不到兩個月的時間,美國就以反恐名義迅速通過了《使用適當手段來阻止或避免恐怖主義以團結并鞏固美國的法案》,由于這種法案的英文縮寫PATRIOT剛好是“愛國者”的意思,因此就被稱之為《愛國者法案》。該法案對美國在信息、通訊、隱私方面的法律作出大幅度修訂,強化了美國的這類執法機構在全球范圍內收集相關信息情報的權力。

   

   其一,取消法律限制,執法機構擁有了幾乎不受約束的巨大權力。由于長期的法治傳統,美國社會崇尚自由且不信任國家權力,因此執法機構對機構和公民信息情報收集會受到嚴格的限制,無論是監控對象,還是隱私保護方在法律和程序上受到法律嚴格的規制,然而,《愛國者法案》取消了這些限制,執法部門可以合法運用原來只能針對極少數人(比如黑幫分子)的調查手段調查任何被懷疑具有恐怖主義活動的嫌疑人。這就意味著美國執法機構可以以涉嫌恐怖主義為由,合法地搜索任何人的電話、電子郵件、通訊、醫療、財務和其他種類記錄。而美國的財政部門也可以合法地追蹤和管控全球每一筆資金流動和各類金融活動。負責邊境執法的部門更擁有了拘留、審查、驅逐被懷疑任何與恐怖主義有關的外籍人士的權力。由此美國政府可以不受任何法律約束,合法地監聽、調查和收集全球每一個人信息——斯諾登所曝光的僅僅是美國在全球信息收集的冰山一角。在這個意義上,美國建立起全球信息霸權,名正言順地成為凝視著全球每個人的“老大哥”。

   

   其二,建立了信息情報共享的集權體制,強化了美國政府在全球的行動能力。過去中情局、國土安全局、司法部、財政部、金融監管機構、出入境管理部門等各種機構之間的信息情報是相對獨立、彼此封鎖的,而《愛國者法案》打破了這種封鎖,讓這些機構可以共享信息。這樣,所有執法機構之間情報和信息實現了整合,賦予了美國政府在全球強大的行動能力,可以集中力量來打擊美國人心目中的“敵人”,無論它是國家、跨國公司還是個人。

   

   其三,適應新技術時代,提升刑法的懲罰力度。《愛國者法案》在新技術條件下賦予執法機構更便捷的行駛權力,在刑法懲罰中也增加了罪行的量刑等,懲罰更為嚴厲。

   

   (二)公共安全與全球法治:2018年《云法案》

   

   在世界信息化、數據化時代,每個人都變成了龐大的數據組合,甚至連一個人的價值觀念、性格和人格等最抽象的部分也能通過龐大數據加以還原。因此,從某種意義上說,誰控制了網絡,誰就控制了數據,誰控制了數據,誰就控制了整個世界。美國政府正是看到了這種數字化發展的趨勢,積極通過法律來掌控全球數據帝國。2018年,《云法案》被偷偷塞在特朗普提交的《2018年綜合撥款提案》中,在國會未經任何爭論就被一并通過了。

   

   《云法案》的原名是《澄清數據在海外合法使用法》,由于該法案英文縮寫為“云”(CLOUD),故稱之為《云法案》。這個有意無意的縮寫恰恰指向了美國對全球互聯網信息存儲“云”的司法管轄。這個法案和微軟拒絕向美國司法部提供存儲在愛爾蘭都柏林的數據中心的郵件而引發的訴訟有關。法案規定任何擁有、監管或控制各種通信、記錄或其他信息的公司,無論這些公司是否在美國注冊,也無論這些數據信息是否存儲在美國境內,只要這些公司在經營活動中與美國發生足夠的“聯系”,就落入美國司法“長臂管轄”的范圍。法案不僅適用于傳統的“電子通訊服務”的提供者,而且適用于“遠程計算服務”的提供者。而從“長臂管轄”所確立的“最低限度聯系”原則看,這些“聯系”顯然包括公司在美國上市、用美元交易、服務器在美國等,甚至只要利用美國互聯網都可以說與美國發生“聯系”。《云法案》實際上單方面賦予美國政府對全球絕大多數互聯網數據的“長臂管轄權”,這對于強調“隱私保護”乃至“數字主權”的國家構成了極大挑戰,必然會因此引發反彈。美國政府其實也意識到了這種反對意見,為此《云法案》巧妙地建構一個以美國為核心來掌控全球數據的法律帝國。

   

   其一,我們可以稱之為“數據核心區”。美國國內的數據或者涉及到“美國人”的數據屬于核心區,嚴格掌握在美國法的管轄之下,并受到隱私權的保護,其他任何國家都不能單方面獲取該數據。

   

   其二,我們可以稱之為“數據合作區”。法案提出美國與“合格外國政府”(qualifying foreign governments)基于“禮讓”(comity)進行數據信息交換,一方面允許這些國家的執法機關獲得美國公司的境外數據,以換取美國獲得該國公司境外數據的權力。同時,當美國政府在這些國家獲取信息時,信息提供者可以向美國法院提出撤銷或修改動議,以違反該國家的相關法律為由拒絕提供該信息或數據。這就意味著美國與這些“合格外國政府”在一定層次上分享了“非美國人”的數據信息。

   

   其三,我們可以稱之為“數據自由區”。就是“非合格外國政府”的信息和數據,只要與美國產生“最底限度聯系”就完全處于美國的司法管轄之下。美國政府可以隨心所欲的獲取相關信息,該國法律對這些信息的法律保護無法成為信息提供者拒絕政府提供信息的司法抗辯理由。

   

全球法律帝國的王侯:執法官而非法院


   在《法律帝國》一書中,德沃金將法官稱之為法律帝國首都的王侯。他所說的“法律帝國”,只是在比喻意義上強調聯邦最高法院在美國確立法律規則中所具有的凌駕地位。對于美國在全球建立的這個真實法律帝國而言,帝國首都的王侯絕不是法官,而是提起訴訟的檢察官——乃至包括司法部、財政部、金融監管機構的執法官。這些執法官真正掌握著生殺予奪的大權,大量的跨國公司根本就未等到進入到司法程序就被這些執法官們直接處罰;少數進入司法程序的,也往往在檢察官的主導權進行了庭前和解。我們必須認識到,現代社會是一個官僚行政主導的社會,現代法治國不再是18~19世紀的立法法治國或司法法治國,而是行政法治國,行政執法官才真正掌握著國家法律。

   

   (一)內部聽證和內部調查:美國律師的全球統治

   

   一旦美國司法擁有了對全球企業的司法管轄權,那么進入美國全球“司法掃描”的企業就可能因為“腐敗”、“欺詐”等各種違反法律的理由接受美國執法機構調查。問題是“合法”與“非法”之間有一個廣泛的灰色地帶,讓跨國企業困惑的是究竟怎樣的行為才是合法的而不是違法的?這一切都由美國執法部門說了算。2012年11月,美國司法部和證交會發布《美國反海外腐敗法實施指南》,成為全球跨國企業進行內部合規審查的寶典。由于這些法律乃是美國法律體系的一部分,且要放在普通法背景下來理解,這就意味著美國政府為美國律師開辟了巨大的全球法律服務市場,跨國企業只有聘請美國法律團隊才能進行企業內部的合規審查與風險管控。

   

   如果美國執法部門對全球跨國公司的“司法掃描”中,某個企業亮起紅燈警報,企業內部就會立刻聘請美國的大型律師事務所展開地毯式的全面合規審查和內部聽證,以便幫助公司梳理各項業務,判斷哪些業務是安全的,哪些業務是有風險的,哪些業務涉嫌違法必須停止的。如果美國的執法部門決定對該公司進行調查和取證,也要委托美國大型律師事務部門調查。當美國執法機構向相關企業傳達了“涉嫌”違反某項法律之后,企業就需要向美國司法機構提交相應的澄清報告。因此,跨國企業從日常合規審查到遇到風險警報的內部聽證乃至最后給美國執法機構提供的內部調查,都是由美國律師來承擔的。這些龐大調查費用動輒幾千萬美元。不僅如此,這些律師進駐企業之后立刻搖身一變為“欽差大臣”,他們可以查看企業的所有信息和記錄,包括董事會的記錄,公司內部的往來郵件、與客戶的往來郵件,他們還可以要求每個員工,包括高層管理人員,在規定時間和規定地點來說明情況,而且他們談話記錄都不需要談話者最后確認簽字。在整個過程中,企業必須采取透明和坦白的配合立場,而且是越透明、越坦白才能獲得美國的諒解,如果企業有所隱瞞,就會因為“欺詐”而重罰,就像美國處理中興通訊事件那樣。

   

   因此,這些由企業高薪聘用的律師團隊所扮演的角色既不是企業的辯護者,也不是美國政府的起訴者,而是游走在二者之間,并最終要贏得美國執法者的信任。盡管美國律師機構反復強調自己的專業性和獨立性,但人們并不清楚哪些美國律師就是中情局的線人——就像中興通訊雇傭的猶太律師究竟是不是美國執法部門的臥底呢?

   

   尤其需要注意的是,美國政壇“旋轉門”制度為律師進入政府和政壇鋪平了道路。他們今天是某個跨國公司重金聘請的商業法律,明天就會接受委托協助美國執法機構調查該企業,后天可能搖身一變就加入美國執法機構,成為美國司法部的檢察官或者美國財政部、證券交易委員會的法律監管者,對該企業發起調查和處罰。就像今天中美貿易談判中,美國代表團中的貿易談判代表萊特希澤就是美國著名世達律師事務所的合伙人。在這個意義上,美國遍布全球的大型律師事務所實際上就是美國全球帝國戰斗在第一線的法律兵團。一方面源源不斷地將被帝國司法掃描所關注到的大型企業的各種情報匯總到美國的執法部門,另一方面又利用他們與美國執法機構的密切聯系賺取高額壟斷利潤,甚至因此操控著這些企業的命運。可以說,美國的法律職業階層掌控著美國全球法律帝國。因此,無論是歐洲的法律職業者,還是亞洲的法律職業者,紛紛到美國法學院留學,畢業之后往往要依附于這些擁有巨大權勢的美國律師事務所,成為這個全球帝國法律兵團中的雇傭兵。在美國法律職業的巨大攻勢下,歐洲大陸法系搖搖欲墜,法律教育美國化已成為不可遏制的法律發展趨勢。

   

   (二)“橡皮圖章法官”:檢察官主導的和解協議

   

   律師團隊在經過漫長的“地毯式”調查之后,會給美國政府提交最后的調查報告,來確定該企業是否違反美國法律。美國政府會用十項標準來評估調查報告的質量,這十項標準也被稱為“菲利普因子”,包括違法行為的性質和嚴重性;該企業的前科;應受懲治行為的實施次數;企業配合調查積極程度;整頓行為的落實效率;企業自我曝光其應受懲治行為的意愿;企業采取的整治這些行為的措施;懲罰對其股東和公眾產生的可能后果等。正是基于“菲利普因子”的不同情況,美國執法機構與被調查的企業進行談判。談判的結果會根據企業違反程度達成三種協議。

   

   其一,雙方不起訴協議(NPA),即美國執法機構認定企業內部合規管理至少在程序上無懈可擊,會解除對企業起訴,但如果企業不遵守協議內容,美國執法機構完全可能再重新起訴。其二,雙方簽署“延緩起訴協議”(DPA),即企業承認其行為違法的相關事實,但違法行為的法律性質還沒有定性,在這種情況下,企業保證絕不再犯,由此支付一筆罰金,并接受美國執法機關提出的一系列政改措施,甚至接受美國政府機構的監管。其三,簽署“認罪協議”(guilty plea),即企業承認其違反了美國法律并犯下了嚴重的錯誤而接受懲罰,或者美國司法部門認為企業態度不端正,不能積極配合美國的調查,從而對企業處以重罰,并對直接派出監管團隊企業進行全面監控。后兩種協議往往要接受全面監管,以至于這些企業完全透明,毫無商業機密可言。

   

   事實上,有很多處罰往往是美國執法機構在調查基礎上直接作出的。即使有一些需要進入司法審判,在普通法的訴訟體系中,也由于“辯訴交易”制度會推動當事人之間相互和解。這樣,訴訟當事人在財力和權勢方面不對等的情況下,弱勢的一方往往選擇認罪來結束漫長訴訟所帶來的負擔。在這種制度下,認罪的重點不在于當事人承認犯罪,而是為實現某種未經訴訟就接受懲罰的結果,當事人放棄在法官或陪審團面前為自己辯護的權利。在這些案件中,法官們只有在雙方當事人達成協議時才介入,確認雙方當事人達成的認罪和解協議。這樣的判決就是“同意判決”,即法官以國家司法權的名義同意了當事人雙方達成的和解協議。法官不需要了解案情,也不需要問任何問題,他們的職責僅僅是在雙方當事人達成的協議上蓋章,這些法官也因此被戲為“橡皮圖章法官”(rubber stamp judges)。在這種制度下,訴訟中弱勢的一方往往主動選擇認罪和解。在美國,大約有95%的聯邦案件都以這種庭前和解的方式解決的。

   

   這種制度實際上賦予了美國執法機構和檢察官巨大的權力,他們可以利用國家的強大權力而讓被告不得不選擇辯訴交易的庭前和解。作為個人或企業的被告,尤其是外國人和外國公司,面對美國強大的國家權力,很難忍受漫長的訴訟負擔。案件調查是一個漫長的過程,企業始終處在訴訟的不確定性之中,而訴訟一旦被媒體報道,就會嚴重影響企業的聲譽和投資者的信心。更重要的是,如果企業選擇與美國當局進行司法對抗,美國政府就會對企業在美國的經營施加壓力。因此,絕大多數跨國企業根本沒有選擇,只能服從美國執法機關的命令而選擇認罪、認罰。實際上,大多數這樣的案件不是由法官審判解決的,無論是西門子還是阿爾斯通,或者法國巴黎銀行等跨國公司都是與美國執法機構,如司法部、財政部、證券交易委員會等簽署協議認罰和解的。

   

經濟制裁:新型的宗教裁判


   為什么全世界擁有主權的國家對于美國的“長臂管轄”無能為力?關鍵是美國通過其經濟實力控制著作為世界貨幣的美元、通過其技術實力控制著互聯網,而美元和互聯網乃是通往全球經濟體系的必由之路——美國掌控著全球經濟體系。

   

   全球經濟體系中始終存在著中心與邊緣的帝國秩序。地理大發現以來,西方列強始終掌控著全球商業貿易,并通過炮艦和殖民政策強行打開世界的大門,將其他國家納入到這個全球體系中。20世紀美國發明了一個看起來“文明”的方式來維持這個美國主導的全球秩序,那就是對在政治經濟上不臣服美國秩序的國家采取封鎖禁運政策,將其排斥在其貿易體系之外。冷戰之后,美國加速了對全球秩序的控制,發展為直接用美國的國內法,以“制裁”作為武器來干涉其他國家的內政,包括顛覆他國政府。比如,1996年通過的《古巴自由與民主團結法案》明目張膽地宣傳推翻古巴政府,扶持一個向美國俯首稱臣的新政府。該法案將任何直接或間接與古巴的商貿往來全部定義為“非法交易”從而面臨美國的嚴厲處罰。而今天,對朝鮮的制裁、對伊朗的制裁,甚至對華為的制裁成為美國手中的法律武器。

   

   在當前全球化的時代,任何國家和公司如果被孤立地排除在全球化之外,成為無法加入全球化的經濟政治孤島,那就意味著它在這個世界上被剝奪了發展乃至生存的基本權利。這恰如在一個基督教的世界中,如果被剝奪了基督教的教籍就意味著剝奪了靈魂進入天堂的權利。如今的美國,正是以其對全球經濟體系的掌控為基礎,通過一系列法律將“經濟制裁”變成了一種類似于中世紀教皇開除教籍的法律權力。至于哪個國家、公司成為被全球制裁、被開除出全球貿易體系的對象,根本不需要通過法律審判,不需要通過任何國際司法程序,更不需要被告的答辯或給出判決的理由,一切就類似中世紀“宗教裁判所”對“異端”的認定,取決于美國的國家利益、美國的意識形態偏見甚至美國總統這個“新教皇”的脾氣。

   

   由此,我們看到美國維持全球霸權的政治戰就變成了經濟戰,而經濟制裁的戰爭又通過法律戰的方式展現出來。這些跨國企業向美國政府繳納的巨額罰金,就變成了一種新型的“十一稅”,成為其進入全球資本主義天堂的入場券。





本文責編:陳冬冬
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文章來源:《文化縱橫》2019年8月刊

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