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上官丕亮:合憲性審查的法理邏輯與實踐探索
管理員 發布時間:2019-07-24 23:32  點擊:1479


  摘要:  在當下中國,合憲性審查開始受到重視,但法律由全國人大及其常委會制定,對法律的合憲性審查卻仍由立法者自己來負責,其法理邏輯值得研究。從我國制憲修憲說明等資料來看,憲法之所以規定由全國人大及其常委會負責“監督憲法的實施”,我國的合憲性審查之所以由立法者自己負責,這一合憲性審查的制度設計主要是基于憲法至上論、人民當家作主論、民主集中制論的法理邏輯。我國已有全國人大及其常委會在事后主動審查確認法律或有關文件合憲以及全國人大憲法和法律委員會事前積極處理法律草案的合憲性問題之初步實踐,固然有事前處理違憲問題成本低、效率高的優勢,但仍存在“自己監督自己”、法律生效后發現違憲問題難以有效解決等諸多不足,呼喚合憲性審查的法理新探索,強化公民在合憲性審查中的民主參與,以回應張友漁前輩關于全國人大及其常委會違憲怎么辦之問,促進中國合憲性審查的發展。

   關鍵詞:  合憲性審查;法理邏輯;憲法至上;民主集中制;憲法和法律委員會

   

   一、問題的提出

   

   2018年3月11日第十三屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》明確規定,憲法第70條第1款中“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會……”修改為“全國人民代表大會設立民族委員會、憲法和法律委員會……”,由此全國人大法律委員會正式更名為全國人大憲法和法律委員會。[1]同年6月22日第十三屆全國人大常委會第三次會議明確決定全國人大憲法和法律委員會的一項新職責——“推進合憲性審查”。[2]從此,合憲性審查進入人們的視野,成為法學界的熱門話題。其實,我國憲法第62條關于全國人大“監督憲法的實施”以及第67條關于全國人大常委會“監督憲法的實施”的規定并沒有改變,我國開展合憲性審查等監督憲法的實施工作的法定機關依然是全國人大及其常委會,今年修憲只是明確了憲法和法律委員會是協助全國人大及其常委會開展合憲性審查工作的專門委員會即工作機構。

   據筆者統計,目前在聯合國193個會員國中至少有155個國家高達80%建立了由法院負責的違憲審查(亦即合憲性審查[3])制度,其中采用普通法院審查模式的國家有美國、墨西哥、巴西、阿根廷、日本、印度等82個,采用憲法法院審查模式的國家有奧地利、德國、俄羅斯、韓國、泰國等73個。{1}法院法官非選舉產生且人數少,怎么推翻選舉產生且人數多所組成的議會制定的法律?國外由法院負責的合憲性審查存在“反民主”“反多數”之難題。對于違憲審查司法化的正當性即其法理邏輯,早在1788年,美國的漢密爾頓主要從憲法所代表的人民意志高于立法機關通過立法表達的人民代表意志、解釋法律乃是法院的正當與特有的職責、法院如無宣布違憲立法為無效之權則一切保障公民權利的條款將形同虛設、司法部門既無軍權又無財權其具備的干擾與為害能力最小等方面作了論證。{2}391-393可以說,漢密爾頓是從法理邏輯上論證合憲性審查正當性的第一人。后來,有許多學者運用權力分立理論來論證合憲性審查的正當性但有爭議。[4] “二戰”以后,美國頂尖的憲法學者幾乎無一不將違憲審查(司法審查)正當性問題視為憲法的核心問題,而紛紛投身這場“發現憲法”的論戰。美國耶魯大學亞歷山大·貝克爾(Alexander Bicker)教授是帶動這場辯論風潮的第一人,他在1962年出版的名著《最不危險的部門》(The Least Dangerous Branch)中提出,違憲審查之所以正當,是因為其擔負了與立法、行政部門不同的功能——確認并維護憲法所蘊含的永存價值(enduring values)。法院因具備了閑暇(leisure)、訓練(training)和孤立(insulation)等特質,并因在個案里從事具體思考,故最適于從事(最能勝任)篩選社會永存價值的任務。{3}9-10在眾多有關違憲審查司法化正當性的論述中,要數美國斯坦福大學法學院教授約翰·哈特·伊利(John Hart Ely)在1980年出版的《民主與不信任》(Democracy and Distrust)一書中提出的“代議補強論”{4}1和美國耶魯大學法學院教授布魯斯·阿克曼(Bruce Ackerman)在1991年出版的《我們人民:憲法的根基》(We the People: Foundations)中提出的“二元民主論”{4}5最有影響。

   在我國,法律由全國人大及其常委會制定,對法律的合憲性審查還是由全國人大及其常委會立法者自己來負責,其法理邏輯又是什么呢?這無疑仍值得我們去探討。本文擬對我國人大合憲性審查的法理邏輯及其實踐進行一些探討和分析,以期拋磚引玉。

   

   二、中國人大合憲性審查的法理邏輯

   

   西方的古典理論和當今的各種理論為解答世界上眾多國家由法院負責合憲性審查即違憲審查司法化的“反多數的難題”作了重要的努力和貢獻,但直到今天其違憲審查司法化的正當性仍受到人們的質疑,這說明相關論證尚未令人信服,也還需作進一步的理論探索。

   然而,正如前面所述的,我國憲法規定由全國人大及其常委會負責“監督憲法的實施”,即法律的合憲性審查由立法機關自己負責,其法理邏輯何在?筆者以為,主要在以下三個方面:

   (一)憲法至上論

   合憲性審查的法理邏輯特別是其正當性,首先基于憲法至上的最高法觀念。正如韓大元教授所指出的,違憲審查制度的建立與運作的根據源于憲法規范的最高性,“在當代的憲政發展中,維護憲法規范最高性價值的形式是違憲審查制度,即通過各種形式的違憲審查活動,及時地預防與解決同憲法規定相抵觸的法規及其行為,以維護憲法規范價值。當憲法規范進入司法領域具有裁判規范性質時,才有可能成為判斷違憲與否的依據,使憲法保持其最高的法律地位”{6}86。

   憲法的至上地位,首先是近代資產階級革命勝利后通過制憲確立下來的,但憲法至上的最高法觀念源于古希臘以來的“高級法”思想。從古希臘的柏拉圖、亞里士多德、斯多葛學派,到中世紀以奧古斯丁、托馬斯·阿奎那等人為代表的基督神學,直到近代啟蒙時期以格老秀斯、霍布斯、洛克、盧梭等人為代表的自然法學派,都主張在國家或其他人類組織制定的實在法之上,存在一種符合人類自然本性、以理性為基礎、不受時間和地點限制的“更高級別的法”,即自然法。{7}到了17世紀初,英國高等民事法院首席大法官愛德華·柯克首先提出《大憲章》是高級法,有悖于《大憲章》的制定法是無效的。[5]后來,美國人在1787年第一次將憲法的最高至上地位在世界上第一部憲法典中明確規定下來。[6]此后,各國在本國的憲法典中紛紛規定憲法的最高至上地位,憲法至上成為各國憲法的基本理念和重要內容。

   既然確立了憲法具有最高權威性,那么發現法律等規范性文件、國家機關和其他組織及它們的行為有違憲之嫌,就必須有機構及機制來審查它們究竟是否違憲。如果違憲了不查,違憲了不處理,那么憲法的至上權威就將不再存在。正如美國馬歇爾大法官在馬伯里訴麥迪遜一案所指出的:“一個與憲法相抵觸的法案是否能成為國家的法律?……在這兩種選擇中,沒有中間道路可走:憲法要么是一種優先的、至高無上的法律,不能被一般法案修改;要么與一般法案處于同一層次,并與其他法律一樣,立法機關可以隨時加以修改。”{8}20這是美國雖然在憲法上沒有明確規定合憲性審查制度,但馬歇爾大法官仍通過司法實踐創立了合憲性審查制度的重要原因。這也是“二戰”后各國紛紛在憲法上明確設置合憲性審查機構,現在世界上絕大多數國家都設有合憲性審查制度的根源所在。

   正因為承認并要確保憲法至上,就必須設有合憲性審查制度,所以我國憲法不僅在序言中明確宣告了憲法的至上地位[7],而且在國家機構一章第62條和第67條明確規定全國人大及其常委會負責“監督憲法的實施”,由此構建了我國的合憲性審查制度。[8]

   (二)人民當家作主論

   顯然,憲法至上論主要解決了合憲性審查的必要性問題,并沒有完全回答為什么合憲性審查由全國人大及其常委會負責的問題。

   從我國制憲修憲說明等資料來看,我國的合憲性審查之所以由全國人大及其常委會負責,主要是因為當時的制憲者和修憲者認為權力集中在人大是一切權力屬于人民并實現人民當家作主的要求。例如,劉少奇1954年在憲法草案的報告中明確指出:“人民代表大會制度所以能夠成為我國的適宜的政治制度,就是因為它能夠便利人民行使自己的權力,能夠便利人民群眾經常經過這樣的政治組織參加國家的管理,從而得以充分發揮人民群眾的積極性和創造性。”“我們國家的大事不是由一個人或少數幾個人來決定的。人民代表大會制既規定為國家的根本政治制度,一切重大問題就都應當經過人民代表大會討論,并作出決定。”[9]又如,彭真1982年在憲法修改草案的報告中再次強調:“我們國家政治體制的改革和國家機構的設置,都應當是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權力,真正成為國家的主人。根據這個原則,從中央來說,主要是加強全國人民代表大會。”[10]

   由此可見,我國憲法規定由全國人大及其常委會負責合憲性審查工作的法理邏輯似乎是,因為我國人民通過人民代表大會制度來行使自己的權力,實現當家作主,而且人民代表大會制度本身能夠保證并便于人民掌握國家權力,行使自己的權力,真正成為國家的主人,所以人民代表大會制度是我國的根本政治制度。“中國憲法對于國家權力的配置主要圍繞著人民代表大會制度展開。”{9}也正因為如此,所以一切重大問題,包括對法律的合憲性審查,應當經全國人民代表大會及其常委會討論決定,只能由全國人大及其常委會來擔當。

   (三)民主集中制論

   中國合憲性審查為什么由全國人大及其常委會來負責,還是民主集中制的要求。

   中國共產黨向來強調民主集中制。1945年4月毛澤東在黨的七大政治報告中提出“新民主主義的政權組織,應該采取民主集中制”時就強調“使各級人民代表大會有高度的權力”[11]民主集中制不僅作為黨的組織原則寫入黨章,而且也在1954年正式寫入憲法,成為國家機關的組織和活動原則。正因為強調民主集中制,所以1954年憲法強調國家權力集中于中央,集中于全國人民代表大會,強調由全國人大完全統一行使最高的國家權力。劉少奇在1954年憲法草案的報告中指出:“憲法草案第二條第二款規定:‘全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關,一律實行民主集中制。’我們經過人民代表大會制統一和集中行使國家的權力,就說明了我們的民主集中制。……我們的政治制度有高度的集中”“我國的全國人民代表大會完全統一地行使最高的國家權力”。{10}244-245也正因為強調國家機關實行民主集中制,強調全國人大統一行使最高權力,所以1954年憲法規定全國人大行使“監督憲法的實施”的職權,負責合憲性審查。

   也正是基于民主集中制[12]的邏輯[13],1982年憲法繼續規定由全國人大負責合憲性審查工作,“監督憲法的實施”,同時基于全國人大代表人數多而不便于進行經常性工作的考慮,所以決定適當擴大全國人大常委會的職權,也讓全國人大常委會行使“監督憲法的實施”的職權。

   也正是基于當時對民主集中制的認識,當時著名憲法學者吳家麟先生認為,新憲法把“監督憲法的實施”的職權授予全國人大及其常委會,既保持了全國人大作為最高國家權力的地位,又解決了在全國人大閉會期間如何監督憲法的實施的問題。{11}

   

   三、中國人大合憲性審查的實踐探索

   

   必須指出的是,我國的合憲性審查實踐并不是始于2018年憲法修正案將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”之后。其實,早就有了初步的相關實踐。概括起來,中國合憲性審查的實踐主要有兩大類:

   (一)全國人大及其常委會在事后主動審查確認法律或有關文件合憲

   這一種合憲性審查的做法至少出現過三次:

   1.1990年全國人大在通過《香港特別行政區基本法》的同時,通過一個專門的決定,主動宣布與憲法許多內容不一致的《香港特別行政區基本法》是合憲的。[14]

   2.1993年全國人大在通過《澳門特別行政區基本法》的同一天,同樣通過了一個專門的決定,主動宣布與憲法許多內容不一致的《澳門特別行政區基本法》是合憲的。[15]

   3.2017年12月27日全國人大常委會通過決定在批準2017年11月18日廣東省人民政府與香港特別行政區政府簽署的《內地與香港特別行政區關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》的同時,確認《合作安排》符合憲法。[16]

   (二)全國人大法律委員會(憲法和法律委員會)在事前積極處理法律草案的合憲性問題

   在我國的立法實踐中,全國人大法律委員會通過審議對法律草案進行合憲性控制,依據憲法文本來審議法律草案,對法律草案的具體條款進行增加、刪除和修改,維持、確認和提高法律草案合憲性。“這一合憲性控制機制雖然存在局限,但對于提高我國立法質量、確保和提高法律條款的合憲性已經并仍在發揮著重要作用,也為中國憲法監督制度的發展積累了寶貴的實踐經驗。”{12}

   這一種事前型的合憲性審查實踐在全國人大法律委員會更名之前,就已有許多。例如,2002年《監督法(草案)》最初第58條規定了人大常委會對法院、檢察院的個案監督。但在審議過程中,有一種意見認為:“人大常委會對具體案件進行監督,介入司法機關認定事實、適用法律的具體辦案活動,實際上是代行審判權和檢察權,不符合憲法規定的國家權力機關與審判機關、檢察機關的職權分工。”對此,全國人大法律委員會研究認為,“個案監督涉及人大監督與司法機關依法獨立辦案的關系”“意見分歧仍然很大,難以統一認識”,故取消了監督法草案關于個案監督的規定。[17]

   比如,2005年審議婦女權益保障法修正案(草案)的過程中,對于修正案草案第2條第1款的規定“男女平等是國家的基本國策”,有一種意見對此提出質疑:“憲法已將男女平等確定為一項重要原則,比‘基本國策’的權威性更高,本法是否再將其規定為‘基本國策’值得研究。”對此,全國人大法律委員會經研究,建議將這一條幾款按照內在邏輯加以調整,修改為:“婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。”“實行男女平等是國家的基本國策。國家采取必要措施,逐步完善保障婦女權益的各項制度,消除對婦女一切形式的歧視。”“國家保護婦女依法享有的特殊權益。”“禁止歧視、虐待、遺棄、殘害婦女。”[18]在實際上,全國人大法律委員會是根據憲法的精神對條款草案進行內在邏輯的調整,使之更符合憲法精神。

   又如,2005年審議物權法草案的過程中,有人認為,草案應當根據憲法的規定突出對社會主義公有財產的保護,不能強調對私有財產的保護。[19]對此,全國人大法律委員會研究認為:“對草案作修改,必須以憲法為依據……既要體現公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,又要體現對國家、集體和私有財產平等保護的原則。”[20] 2007年3月,全國人大各代表團在審議物權法草案時,有的代表提出,草案修改稿第49條關于“野生動植物資源屬于國家所有”的規定,范圍不清楚,能否規定一切野生植物資源都歸國家所有,值得研究。對此,全國人大法律委員會研究認為:“依照憲法規定,森林、草原屬于國家所有,法律規定屬于集體所有的森林、草原除外。不加區別地規定野生植物資源都屬于國家所有,是不確切的。”建議將這一條修改為:“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源,屬于國家所有。”[21]

   再如,2014年10月,全國人大常委會審議關于設立國家憲法日的決定(草案)時,有的常委會組成人員提出草案“任何組織或者個人都不得有超越憲法的特權,一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”的表述與憲法的規定[22]不一致,相關表述應當與憲法規定保持一致。對此,全國人大法律委員會經研究,建議將這一表述修改為:“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權,一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。”[23]

   2018年更名后,全國人大憲法和法律委員會繼續積極回應法律草案的合憲性問題,在事實上開展對法律草案進行合憲性審查的具體工作。其事前型合憲性審查實踐至少有五:

   (1)2018年4月,全國人大常委會在審議關于設立上海金融法院的決定(草案)時,有些常委委員指出決定草案第2條第2款規定關于上海金融法院審判工作只受“上海市高級人民法院”監督、受上海市同級檢察院“訴訟監督”的表述與憲法的規定[24]不一致。對此,全國人大憲法和法律委員會經研究,建議將這一款修改為:“上海金融法院審判工作受最高人民法院和上海市高級人民法院監督。上海金融法院依法接受人民檢察院法律監督。”[25]

   (2)2018年6月,全國人大常委會在審議人民法院組織法(修訂草案)時,對于修訂草案第4條只規定人民法院依照本法及全國人大常委會的決定設立而沒有規定人民法院依照憲法的規定設立,有一種意見認為:“憲法是人民法院機構設置的總依據,設立人民法院必須符合憲法和法律的規定。”[26]對此,全國人大憲法和法律委員會經研究,建議將修訂草案第4條修改為:“人民法院依照憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的決定設置。”[27] 10月,人民法院組織法(修訂草案)再次審議時,有的意見提出,人民法院組織法是1979年由全國人大通過的,而這次補充修改的內容比較多、幅度比較大,由常委會來審議通過,與憲法的規定是否相符,[28]需要研究。對此,全國人大憲法和法律委員會研究認為:“這次修法沒有改變我國人民法院的性質、地位、職權、基本組織體系、基本活動準則等,修改的內容都是屬于補充、完善、調整、優化性質的,與人民法院組織法的基本原則不存在相抵觸的情形。因此,人民法院組織法修訂草案由全國人大常委會審議通過是可行的,符合憲法的有關規定。”[29]

   (3)與上述人民法院組織法的修改情況類似,2018年6月,全國人大常委會在審議人民檢察組織法(修訂草案)時,對于修訂草案第4條只規定人民檢察院依照本法及全國人大常委會的決定設立而沒有規定人民檢察院依照憲法的規定設立,有一種意見提出:“憲法是人民檢察院機構設置的總依據,設立人民檢察院必須符合憲法和法律的規定。”[30]對此,全國人大憲法和法律委員會經研究,建議將修訂草案第4條修改為:“人民檢察院依照憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的決定設置。”[31] 10月,人民檢察院組織法(修訂草案)再次審議時,有一種意見提出,人民檢察院組織法是1979年由全國人大通過的,而這次補充修改的內容比較多、幅度比較大,由常委會審議來通過,與憲法的規定是否相符,需要研究、妥善處理。對此,全國人大憲法和法律委員會研究認為:“這次修法沒有改變我國人民檢察院的性質、地位、職權、基本組織體系、基本活動準則等,修改的內容都是屬于補充、完善、調整、優化性質的,與人民檢察院組織法的基本原則不存在相抵觸的情形。因此,人民檢察院組織法修訂草案由全國人大常委會審議通過是可行的,符合憲法的有關規定。”[32]

   (4)2018年12月,全國人大常委會在對法官法(修訂草案)進行審議的過程中,有的常委會委員對修訂草案第2條關于“法官是依法行使審判權的國家公職人員”而沒有再使用審判員稱謂的簡化規定,提出質疑,認為審判員的稱謂是憲法中使用的。[33]對此,全國人大憲法和法律委員會經研究,建議將第2條修改為:“法官是依法行使國家審判權的審判人員,包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員。”[34]

   (5)與上述法官法的修改情況類似,2018年12月全國人大常委會在對檢察官法(修訂草案)進行審議的過程中,有的常委會組成人員對修訂草案第2條關于“檢察官是依法行使檢察權的國家公職人員”而沒有再使用檢察員稱謂的簡化規定,提出質疑,認為檢察員的稱謂是憲法中使用的。[35]對此,憲法和法律委員會經研究,建議依照人民檢察院組織法有關規定,將該第2條修改為:“檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員,包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員。”[36]

   

   四、回應張友漁前輩之問:中國人大合憲性審查發展的法理期待

   

   在法律草案的審議過程中,由全國人大憲法和法律委員會對與憲法規定不一致的法律草案條款提出直接修訂的建議并由全國人大常委會審議確認,應該說這種事前型合憲性審查實踐有效地阻止了許多違憲的法律規定的出臺,在事前事中就解決了不少違憲問題,它處理違憲問題的成本低、效率高。可以說,這是我國當下人大合憲性審查機制的優勢,值得鞏固和發展,讓其發揮更大的作用。

   然而,目前我國這種人大合憲性審查機制難免掛萬漏一,在法律草案的審議階段難以消滅所有的違憲規定,對于法律生效后發現的違憲問題,是難以糾正的。正如著名法學家凱爾森指出的:“如果不要求立法機關以外的機關來審查法律的合憲性,法律是否符合憲法的問題就必須只由并且獨一無二地由立法機關本身決定。因此,凡由立法機關作為一個法律所通過的每一事物就必須當作憲法意義上的法律來接受。在這種情況下,沒有一個由立法機關制定的法律可以被認為是‘違憲的’。”{13}176我國現有全國人大及其常委會的事后合憲性審查實踐似乎也印證了這一點,目前它對生效法律的合憲性問題的事后審查實踐只有確認合憲一種方式。顯然,這種合憲性審查的設計存在“自己監督自己”的不足,它難以徹底解決全國人大及其常委會自己立法違憲的問題。

   但是,如果全國人大及其常委會制定的法律生效后又真的發現違憲問題,該怎么辦?1982年憲法通過后,當時著名法學家張友漁先生在全國新憲法理論討論會上曾指出:“有人提出全國人大常委會違憲怎么辦?不應該有這個問題。從理論上說,全國人大常委會違憲,那整個國家就有問題了。但是全國人大常委會違憲也不要緊,全國人大可以管。……那么還可進一步問,全國人大違憲怎么辦?這是決不可能的。這是對我們國家根本制度的懷疑!如果真的出現,那就是說整個國家成問題了。”{14}292毫無疑問,在現行的合憲性審查機制下是難以徹底解決全國人大及其常委會自己立法違憲的問題,法律生效后若發現違憲問題,只能依靠全國人大及常委會自己糾錯,自己修改或者廢除違憲的法律,它們是不可能宣布自己違憲的。

   正因為我國現行的合憲性審查機制存在主體缺乏獨立性、“自己監督自己”等制度設計上的諸多不足,導致我國事后的合憲性審查活動難以有效地開展起來{15},所以自1982年憲法通過以來我國法學界特別是憲法學界的學者們一直在呼吁完善我國合憲性審查制度,特別是建立獨立的違憲審查機構,很多學者建議借鑒國外的成功經驗,設立專門的憲法法院來負責合憲性審查工作。但是,這一設想在相當長的時間內是難以實現的。關于如何進一步完善我國的合憲性審查機制,我們法學界還可以而且應當在法理上進一步探討。

   但是,筆者認為,在現階段,一種明智的選擇是研究如何在現行憲法框架內發揮現有的合憲性審查機制的作用。當務之急是,我們應積極推動全國人大及其常委會更好地發揮合憲性審查的自我糾錯功能,讓全國人大及其常委會(包括全國人大憲法和法律委員會)在進一步開展對法律草案的事前事中合憲性審查工作的同時,積極啟動對生效法律的事后型合憲性審查工作。就此,在法理上,應引入并強化什么理論?我以為,是權力屬民論(即人民主權論)。我們應當進一步強調權力屬民的法理。根據我國憲法關于人民主權的規定[37],強化公民在合憲性審查中的民主參與,建議規定全國人大憲法和法律委員會對公民對某個生效法律某些條款的事后型合憲性審查之建議必須回復(比如一個月內回復);對于一定數量的公民(比如超過10萬人)對生效法律的事后型合憲性審查建議,全國人大及其常委會應當進行審查并作出處理決定,同時建議將國家機關和政黨及社會團體與企事業組織的行為納入合憲性審查的范圍,等等,讓我國的合憲性審查機制更加完善、優勢更明顯并發揮更大的作用。

   注釋:

   [1]2018年2月28日黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》首先提出將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”。

   [2]2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》明確規定:“憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案等工作的基礎上,增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責。”

   [3]林來梵教授認為,所謂“合憲性審查”,與“違憲審查”一體兩面,其實就是“違憲審查”的一種別稱。參見林來梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》,載《法律科學》2018年第2期。

   [4]正如日本著名憲法學者蘆部信喜所指出的:“同樣是權力分立原理,在歐洲大陸各國,曾被用來作為否認法院違憲審查權的最重要的理論根據,而在美國,則被用來作為支持違憲審查權的理論與思想支柱之一。”參見[日]蘆部信喜著,高橋知之增訂:《憲法》(第三版),林來梵等譯,北京大學出版社2006年版,第252頁。

   [5]柯克在《英國法總論》一書中強調:它之所以被叫作“《大憲章》,并不是由于它篇幅巨大……而由于……它所包涵的內容至關重要且崇高偉大,簡而言之,它是整個王國所有的基本法律的源泉”,任何與《大憲章》相悖的判決和法規“皆為無效”。參見[美]愛德華·S.考文:《美國憲法的“高級法”背景》,強世功譯,生活·讀書·新知三聯書店1996年版,第48、55頁。

   [6]美國聯邦憲法第6條第2款規定:“本憲法,依照本憲法制定之合眾國法律及經合眾國授權已經締結或將來締結之條約,均為本國之最高法;且不論任何州憲法或法律內容對之有何抵觸,各州法官均受其約束。”

   [7]我國序言最后規定:“本憲法……是國家的根本法,具有最高的法律效力。”

   [8]也正因為如此,2014年黨的十八屆四中全會提出“完善全國人大及其常委會憲法監督制度,健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設,把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”;2017年10月黨的十九大報告再次強調“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威”。

   [9]詳見劉少奇1954年9月15日在第一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法草案的報告》。

   [10]詳見彭真1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》。

   [11]毛澤東指出:“新民主主義的政權組織,應該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府。它是民主的,又是集中的,就是說,在民主基礎上的集中,在集中指導下的民主。只有這個制度,才既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動。”參見《毛澤東選集》第3卷,人民出版社1991年版,第1057頁。

   [12]1982年憲法第3條第1款更是明確規定:“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”

   [13]當時中華人民共和國憲法修改委員會副主任委員彭真1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》強調:“憲法修改草案規定:‘中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。’根據這一原則和我國三十多年來政權建設的經驗,草案對國家機構作了許多重要的新規定,主要有以下幾個方面。(一)加強人民代表大會制度。”“在社會主義制度下,形成了全體人民根本利益的一致。因此,我們國家可以而且必須由人民代表大會統一地行使國家權力。”參見全國人大常委會辦公廳秘書二局編:《中國憲法文獻通編》,中國民主法制出版社2004年版,第72-74頁。

   [14]1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關于<中華人民共和國香港特別行政區基本法>的決定》,明確指出:“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的,是符合憲法的。”

   [15]1993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《全國人民代表大會關于<中華人民共和國澳門特別行政區基本法>的決定》強調:澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的,是符合憲法的。

   [16]詳見2017年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于批準<內地與香港特別行政區關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排>的決定》。

   [17]詳見全國人大法律委員會主任委員楊景宇2004年8月23日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上所作的《全國人大法律委員會關于<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)>修改情況的匯報》。

   [18]詳見全國人大法律委員會副主任委員蔣黔貴2005年8月23日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上所作的《全國人大法律委員會關于<中華人民共和國婦女權益保障法修正案(草案)>審議結果的報告》。

   [19]憲法第12條第1款規定:“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。”第13條第1款規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。”

   [20]詳見2005年10月19日全國人大法律委員會向全國人民代表大會常務委員會所作的《全國人大法律委員會關于<中華人民共和國物權法(草案)>修改情況的匯報》。

   [21]詳見全國人大法律委員會主任委員楊景宇2007年3月15日向第十屆全國人民代表大會第五次會議主席團所作的《第十屆全國人民代表大會法律委員會關于<中華人民共和國物權法(草案修改稿)>修改意見的報告》。

   [22]憲法第5條第4款、第5款規定:“一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

   [23]詳見全國人民代表大會法律委員會2014年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上所作的《全國人民代表大會法律委員會關于<全國人民代表大會常務委員會關于設立國家憲法日的決定(草案)>審議結果的報告》。

   [24]我國憲法第132條第2款規定:“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作。”第134條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”

   [25]詳見2018年4月27日全國人民代表大會憲法和法律委員會向全國人民代表大會常務委員會所作的《全國人民代表大會憲法和法律委員會對<關于在上海設立金融法院的決定(草案)>審議結果的報告》。

   [26]我國憲法第129條第1款和第3款規定:“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。”“人民法院的組織由法律規定。”

   [27]詳見2018年6月19日全國人民代表大會憲法和法律委員會向全國人民代表大會常務委員會所作的《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于<中華人民共和國人民法院組織法(修訂草案)>修改情況的匯報》.

   [28]我國憲法第67條規定:“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權:……(三)在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。

   [29]詳見2018年10月22日全國人民代表大會憲法和法律委員會向全國人民代表大會常務委員會所作的《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于<中華人民共和國人民法院組織法(修訂草案)>審議結果的報告》。

   [30]我國憲法第135條第1款和第3款規定:“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。”“人民檢察院的組織由法律規定。”

   [31]詳見2018年6月19日全國人民代表大會憲法和法律委員會向全國人民代表大會常務委員會所作的《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于<中華人民共和國人民檢察院組織法(修訂草案)>修改情況的匯報》。

   [32]詳見2018年10月22日全國人民代表大會憲法和法律委員會向全國人民代表大會常務委員會提交的《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于<中華人民共和國人民檢察院組織法(修訂草案)>審議結果的報告》。

   [33]我國憲法第67條規定:全國人民代表大會常務委員會行使下列職權:……(十二)根據最高人民法院院長的提請,任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長。

   [34]詳見2018年12月23日全國人民代表大會憲法和法律委員會向全國人民代表大會常務委員會所作的《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于<中華人民共和國法官法(修訂草案)>修改情況的匯報》。

   [35]我國憲法第67條規定:全國人民代表大會常務委員會行使下列職權:……(十三)根據最高人民檢察院檢察長的提請,任免最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長,并且批準省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的任免。

   [36]詳見2018年12月23日全國人民代表大會憲法和法律委員會向全國人民代表大會常務委員會所作的《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于<中華人民共和國檢察官法(修訂草案)>修改情況的匯報》。

   [37]憲法第2條第1款和第3款規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”

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   作者簡介:上官丕亮,法學博士,蘇州大學王健法學院教授。


文章來源:《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年3月。

本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.aisixiang.com),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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